养老保险费率减半_养老保险费率居高不下的原因分析和改革路径选择

供给侧结构性改革明确了将“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”作为今后一个阶段以来五大重点任务。一年来，供给侧结构性改革的思路愈发清晰，其主要任务之一是减轻企业成本，降低社会保险降费；降费的主要目的在于为实体经济让利，为稳定经济增长营造公平的微观环境；降费的本质是进一步正税清费，旨在降低制度性交易成本。

1养老保险费率居高不下的现状与原因

雇员和雇主缴费是养老保险制度的主要融资方式，合意的费率水平是制度平稳运行的主要决定因素之一。中国实行改革开放并建立社会保险制度以来，由于各项福利制度是先后叠加上去的，没有一个完整的一揽子制度设计，呈现出明显的碎片化趋势，因此，随着制度逐渐的显现，当把所有缴费型的福利制度“合并”在一起时就发现，费率水平普遍偏高。其中，养老保险费率名列前茅，既高于欧盟国家22.5%的平均水平，也高于OECD成员国19.6%的平均水平，高于大多数发达国家，甚至是美国和加拿大的两倍多，是韩国的3倍多。从企业雇主的缴费来看，中国20%的费率是德、法的两倍，是美、日的三倍，是加拿大、瑞士和韩国的4倍，企业的负担远高于这些国家，竞争力受到影响，尤其在经济增长进入新常态之后，人工成本高企，劳动供给受到的影响就越来越大，降低社会保险费就必然成为焦点。推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线，也是跨越中等收入陷阱的“生命线”。

导致费率居高不下的原因很多，研究文献也有不少研究，我们可以将其罗列一个较长的清单：

首先，国家财政没有承担相应的转轨成本，包括改革前退休的“老人”和改革前参加工作、改革后退休的“中人”的个人账户部分；还包括社会统筹的视同缴费的部分；

第二，制度设计比较复杂，激励机制比较弱，多缴多得的对等原则没有真正建立起来，权益计算比较复杂不透明，缴费积极性受到较大影响；

第三，统筹层次比较低，地区割据，基金不能互相调剂使用，费率水平不统一，发达地区和流动人口聚集地区的费率水平低，例如，广东省2010年将费率高于16%的降低为16%，低于12%的调整为12%，2011年将费率高于15%的调整为15%，低于13%的调整为能够为13%；浙江省2009-2012年将养老保险费率从20%下调至14%。这等于变相推高了欠发达地区作为人口流出地的费率水平；

第四，社会保险覆盖面还未达到应保尽保，尤其是相当一部分农民工没有覆盖进来；

第五，实际退休年龄比较低，缴费年限比较短，中断缴费人员数量比较庞大，例如，养老保险终止缴费的人数占参保人员的12.7%；

第六，人口老龄化加剧，老年人口抚养比和制度抚养比逐年提高，对费率水平具有推高的作用。例如，2007年60岁及以上人口为1.53亿，占总人口11.6%，但到2015年就达2.22亿，占比达16.1%。

2高费率并不能带来高收入

但是，高企不下的费率并未带来制度的高收入。以养老保险为例，2009年的制度抚养比是32.27%，在当年正常缴费收入完全用于支出没有任何结余的情况下，28%的费率带来的替代率仅为46.8%，而不是84%的理论值替代率，与同为28%费率西班牙相比低了不少，其替代率是81.2%。这说明，在多缴多得的对等原则基本缺位、激励相容机制问题没有解决、执行力不完全的情况下，费率水平过高将诱发道德风险，进而出现逆向选择，致使实际收入大大减少。很多地方政府发文，公开将原本决定的养老保险最低缴费基数为当地社会平均工资的60%改为40%，这实际也是一种公开和变相地降低费率的表现，这个做法十分普遍：养老保险费率过高主要体现在“名义”上，实际上却没有收缴上来那么多的收入。

其实，这个问题早在上个世纪80年代出现的拉弗曲线（Laffer Curve）就对高税率不能带来收入做过很好的解释：当税率是零时，税收也是零；当税率是100%时即所有的收入都缴税的情况下，工厂便停业，税收也是零。在这两个端点之间，当税率越高时，税收收入就越多。但这个曲线有一个极限，即如果税率超过某一限度后，企业经营成本大幅度提高之后，企业主不愿再扩大投资，税基就会减小，政府的税收也相应减少。这说明，过高的税率对经济主体扩大经济活动的积极性具有负面影响，因为过高的税率对企业主而言将无利可图，缩减生产规模之后，税基随之减小，税源萎缩，最终导致税收总额下降。

用拉弗曲线同样可以解释社会保险费率与缴费收入的关系。正常情况下，社会保险费率越高，制度的缴费收入就越多，但费率水平超过一定的限度时，企业难以承受过高的经营成本，逃费现象增多，制度的缴费收入开始减少，拉弗曲线开始出现转折。但如果在道德风险猖獗、法不责众甚至企业与地方主管部门合谋的情况下，逃费已经成为公开的秘密，拉弗曲线的走向将出现变形：社会保险费率逐渐提高，制度收入逐渐增加，但当费率超过缴费“合意点”之后，企业逃费的冲动急剧增高；如果继续提高并达到“临界点”之后，企业逃费“冲动”转化为“行动”，缴费收入便出现断崖式下跌，这时，在很低的费率区间内还可保持较小的增长幅度；如果费率继续提高并超过“现实均衡点”，企业就将裁员限产。缴费收入会进一步下降。这就是社会保险缴费水平过高的情况下，缴费行为“扭曲”和缴费收入不高的解释。

拉弗曲线之所以变形，费率过高之所以导致缴费收入出现断崖式下滑，是因为，在道德风险猖獗甚至雇主与雇员合谋、雇主与地方当局合谋、纪律约束受到限制和法不责众的情况下，高费率将导致低收入，就是说，名义费率很高，但实际收入很低，这时缴费者与决策者之间信息不对称和博弈的结果：参保者认为费率太高导致，超过了承受能力，导致道德风险猖獗，实际缴费收入就必然减少；认为只有降低费率才能消除道德风险，缴费就马上会“真实”起来；但主管部门则认为，只有先做实费率，然后再降低费率，否则，万一降下来之后还是不能做实费率，那就严重影响养老金的发放；并认为，如此之高的费率都收不上来钱，都需要年年给与财政补贴，降下来就更收不抵支了，那时，再提高费率可就不容易了。博弈的双方都有自己的道理，谁也不敢迈出第一步，这就是信息不对称的结果，于是费率始终居高不下的重要原因。
这样的结果可用博弈论来解释：在甲方政府和乙方企业的“囚徒困境”中，甲方对乙方的反应并非具有完全信息，这是不完全信息情况下的博弈，因此，政府无法知晓企业愿意承担多大的缴费义务，企业也无法知晓政府是否愿意承担财务兜底的责任或愿意承担多大的兜底责任，博弈双方存在严重的不信任和相互猜忌。在“囚徒困境”中，政府与企业的地位不对等，他们无法实现对彼此都有约束力的“合作”。因此，猜忌在无法相互约束的情况下将导致双方都采取了对各自“超优解”的策略，即政府试图通过制定法规让企业承担较高的缴费金额，从而减轻自身的兜底责任；而企业则想方设法逃避养老保险缴费，让政府承担责任，这种不完全信息下的非合作博弈最终的结果是社会总支出受损: 企业缴费费率居高不下，同时还要承担逃费的成本。（www.wifi03.com）

3降费之后面临的制度支付压力

养老保险降费是为企业减负的主要措施。考虑到基金的支付能力等原因，这轮降费中对养老保险费率下调采取了十分缓和的做法，规定单位缴费为20%、2015年底累计结余可支付月数超过9个月的，可下调一个百分点。根据2014年各省的数据，全国有黑龙江和天津两个省份的支付能力小于9个月，有广东和浙江两个省份的单位缴费小于20%。剔除这四个省份的相关地市，如将2014年的数据推算到2016年，养老保险费率降低一个百分点，大致可为全国企业减负700亿元左右。从2015年底全国养老基金累计结余的规模来看，其可支付月数高达16个月，“基金率”高达136%。在这样好的支付能力下，是否有必要多降几个百分点呢？由于情况很复杂，表面上的数据容易掩盖深层的潜在风险，让我们进一步分析养老保险降费后存在的财务可持续性风险。

从收入结构的角度看，国外基本养老保险大致可分为两种类型。一种类型是以美国和智利为代表的国家，其特点是他们有大量沉淀的基本养老保险，每年的“总收入”仅由雇主和雇员双方的“正常缴费”和“投资收益”两个部分构成，几十年来，在没有其他任何别的收入和补贴的情况下就能实现收支的平衡。另一类是大部分欧洲大陆国家，其主要特征是他们基本上没有养老基金的余额，所以也就基本没有投资行为和投资收益，在他们的“总收入”中，除了雇主和雇员的“正常缴费”以外，每年需有国家的财政转移支付，以此维持每年制度的收支平衡。

相比之下，中国基本养老保险的收入结构比上述两种情况都要复杂，因为除了上述的“正常缴费”、“投资收益”、“财政补贴”之外，还有一个“非正常缴费”收入，它几乎每年都占“正常缴费”的12%左右，这是其他国家罕见的现象。“非正常缴费”由“预缴”、“补缴”、“清欠”和“其他”等4部分构成，其中“补缴”占大头，这部分收入主要来自地方政府的临时决策，即针对临近退休的某个群体在免除滞纳金的条件下，采取趸交的方式，用较少的代价（一般是3-5万元）加入到养老制度中来，从某种意义上说，这是地方政府采取特殊政策“扩大”覆盖面的激励结果，属于“欠规范”的行为。于是，当我们仔细观察分析2010-2014年的收入结构时，就会发现存在如下三个情景：

情景一：如果像美国那样，在没有任何“非正常缴费”和“财政补贴”的情况下，仅将“正常缴费”+“利息收入”作为总收入的话，每年都收不抵支，这个缺口逐年呈扩大趋势，从2010年的473亿元和2011年的261亿元，扩大到2013年的1067亿元和2014年的2442亿元；

情景二：如果仅将“非正常缴费”加进来，每年不仅不会出现缺口，还会略有盈余，但盈余呈逐年减少趋势：2010年盈余是829亿，2011年是1637亿，2012年1478亿，2013年806亿，2014年则出现逆转，即使加上“非正常缴费”，也出现缺口464亿，这说明“正常缴费”和“非正常缴费”增幅都在下降，跟不上“总支出”的增幅。

情景三：如果将“非正常缴费”和“财政补贴”等其他收入都纳入进来，每年就形成了十分客观的结余，这就是每年公布的结余，这个结余来自“总收入”减去“总支出”，以2010年为例，就是13420-10555亿=2865亿元，那么，2011年的结余是4130亿，2012年是4439亿，2013年是4210亿，2014年是3535亿元。在过去15年里，当年的基金结余规模逐年增加，从2000年的163亿元（总收入2278-总支出2115亿），直线上升到2012年的峰值4439亿，14年增加了27倍，由此也成为拐点，2013年首年开始下降，2014年再次下滑。
过去十几年的养老保险收支结构始终处于这样一个纠结和复杂的状态：在28%如此之高的费率下，正常收支难以平衡，出现了情景一的情况；因此，降低缴费水平就意味着减少“正常缴费”收入，扩大本来就已存在的收支缺口，于是在短期内，沿海发达地区还可以使用累计基金结余用于弥补缺口，但对中西部本来每年就需要财政补贴的地区来说，地方政府的选择不是加大正在进行的“非正常缴费”力度（即情景二），把风险推向未来，就是要求申领更多的财政补贴（情景三），导致更大的财政压力，或是二者并用（情景二与三），使收入结构更加不规范；在长期内，即使基金结余较多的发达地区，其基金余额也必将逐渐枯萎，最终也不得不诉诸财政手段，因为随着时间的推移，未被覆盖人群的规模将逐渐缩小，“非正常缴费”终有一天将成为历史，届时财政将面临更大的风险。

4降费将促进养老保险加快改革进程

从供给侧改革看，降费将加深对社会保险本质的双重认识。

一是建立起成本意识。改革开放38年来，社会保险制度的诞生与发展几乎完全是来自需求侧的考虑，于是，在需求管理占统治地位的思维里，待遇水平越高越好。但从供给侧来考察时就会发现，它不仅是工人的福利，也是企业的重要成本，甚至是一把“双刃剑”。在很多国家，“成本”概念和投入/产出的分析框架早就有之，并成为预测长期财务可持续性的主要工具。例如，美国的基本养老保险“老遗残信托基金”（OASDI）的核心概念就是“制度成本”（program cost），它是指养老金支出和制度行政运行成本等。

二是在观念上重塑社会保险的收支概念。“制度成本”（指养老金支出和行政成本）派生出“成本率”（cost rate），即指一年的制度成本支出占当年的工薪税基数的比例；进而还有“收入率”（income rate），主要是指工人的缴费和利息收入等；收入率减去成本率为负值就意味着收不抵支，就需要调整制度参数。降费意味着减少收入，在支出为刚性的条件下，就需一揽子参数调整，以改善制度供给的质量。因此，供给侧改革改变的首先是观念和概念，然后才是制度本身。

既然养老保险的问题主要是制度收支的平衡问题，那么，降费后这个矛盾将会尖锐起来，因此，正如三中全会和中央经济工作会议指出的，近期主要改革任务有三：一是完善个人账户制度。以加强多缴多得的激励机制，扩大缴费基数，提高制度收入，提高制度的财务可持续性；二是尽快实现全国统筹，以实现全国范围的基金调剂，化解财务风险；三是实现精算平衡，这是评价一养老保险制度的基准。

从结构性改革来看，降费具有双重政策含义。一层含义是，降费是对社保体系参数的调整，从稳定收入预期和保证消费需求的角度看，社保体系改革属于中国的长期结构性问题；从企业财税体系的角度看，减税降费无疑也属于经济体系的结构性问题。另一层含义是，降费是表象，背后触及的是社保体系的结构性改革，否则，降费将是不可持续的；换言之，作为降低制度性交易成本的重要举措，降费将面临一系列制度结构上的严峻挑战。

5降费呼唤大力发展第二支柱和第三支柱

以降费为主要任务之一的供给侧结构性改革，一方面为第一支柱养老金改革带来了巨大压力，另一方面为全面推进已运转12年之久的第二支柱养老金带来了巨大动力，扩大企业年金参与率将成为第二支柱下一阶段改革和修改《企业年金暂行办法》的主要内容，同时，也为尽快出台第三支柱养老金的税优政策和制度设计带来的巨大推力。就是说，第一支柱降费为第二和第三支柱的发展带来巨大空间。